Vad var Bretton Woods-systemet till för?

Det gamla Bretton Woods-systemet från 1944 skulle lägga en stabil grund för industriländernas återupptagna handel och ekonomiska uppsving efter kriget. Här följer en nykter genomgång av efterkrigsordningens fördelar, men också dess begränsningar, och vad den till slut stupade på.

Efterkrigstidens Bretton Woods-system var ett internationellt fördrag som syftade till att reglera världshandeln och skapa stabila valutor. Det växte fram ur bilaterala samtal mellan Storbritannien och USA som inleddes redan 1942, medan andra världskriget ännu pågick, om vilken valutaordning man ville ha när kriget väl var slut. Chefsförhandlare på den brittiska sidan var ekonomen John Maynard Keynes, då rådgivare till Hans Majestäts finansdepartement. Statssekreteraren i finansdepartementet Harry Dexter White företrädde den amerikanska sidan.

Efter månadslånga manglingar i olika amerikansk-brittiska arbetsgrupper hade man arbetat fram ett gemensamt förslag om hur stabila penningvärden och ekonomisk återuppbyggnad efter kriget skulle kunna garanteras, och den 1 juli 1944 kallade USA:s president Franklin D. Roosevelt 44 nationer till en konferens i kurorten Bretton Woods i New Hampshire, för att diskutera det. Bretton Woods-konferensen avslutades den 22 juli med att förslaget om att bilda en Internationell valutafond (IMF) och en Bank för återuppbyggnad och utveckling, senare helt enkelt kallad Världsbanken, enhälligt antogs. I början av 1945, några månader före krigsslutet, upptog IMF och Världsbanken sin verksamhet.

I Bretton Woods-konferensen deltog, förutom företrädarna för USA och Storbritannien, företrädare för de flesta länderna i det Brittiska Samväldet, som Kanada, Sydafrika och Australien, men även Mexico, Argentina, Brasilien och andra länder i Latinamerika fanns med.

Underlätta återuppbyggnaden

Huvudfrågan för de i Bretton Woods företrädda länderna var att se till att handeln dem emellan kom i gång igen efter kriget, och att samtidigt underlätta den enorma uppgiften att återuppbygga den ekonomiska infrastrukturen i efterkrigstidens Europa.

Alla parter i Bretton Woods hade 30-talets handelskrig med höga importtullar i färskt minne. De därav följande valutadevalveringarna ansågs bära skulden till depressionen och det därpå följande världskriget. Man var därför angelägen om att den framtida valutaordningen skulle vara så utformad att sådana problem skulle kunna undvikas.

Det är viktigt att komma ihåg att IMF och Världsbanken skapades för att hantera i första hand industriländernas, och då i synnerhet de krigshärjade europeiska ländernas, ekonomiska problem. De underutvecklade länderna, eller kolonierna, i Asien, Afrika och andra världsdelar betraktades huvudsakligen som leverantörer av råvaror som industriländerna behövde men inte kunde importera av brist på hårdvaluta. Utvecklingsländerna som sådana ägnades inte mycket intresse i Bretton Woods.

Gruppen i Washington som utarbetade förslagen för Bretton Woods-konferensen hade som främsta målsättning att få till stånd ett fördrag mellan suveräna nationer för att underlätta vad man kallade "återuppbyggnaden av ett multilateralt världshandelssystem". Amerikanerna på konferensen delade inte Keynes och den brittiska delegationens positiva syn på "frihandel". Trots det yttre skenet av ett nära samarbete mellan Washington och London som allierade i kriget, rådde det faktiskt skarpa meningsmotsättningar bakom kulisserna i Bretton Woods. En amerikansk delegat förmälde att läget mellan chefen för den amerikanska delegationen, Harry Dexter White, och britternas Lord Keynes vid ett tillfälle var så spänt att White började kalla den arrogante Keynes, vars bisexuella läggning var välkänd sedan hans tid med de beryktade Cambridge Apostles, för "Hennes Majestät Keynes".

I stället för Keynes frihandelssystem förordade Washington ett system utan diskriminerande handelshinder; syftet var naturligtvis att komma bort från det brittiska imperiets preferenssystem, där sterlingområdet, med dess kolonier och Samvälde, bildade en handelsklubb. Washington röstade också ned Keynes när han ville göra IMF till en global överstatlig centralbank med rätt att trycka sedlar, en global valuta utan täckning i guld. Den ekonomiska verkligheten när de 44 nationerna möttes kring förhandlingsbordet i Bretton Woods var, att den enda nationen i världen som hade en bred industriell bas, med kapacitet att tillverka maskiner och varor i de mängder som behövdes, och som kunde ge ut krediter som överallt skulle godtas som en solid valuta, var USA. Detta faktum satte sin prägel på det fördrag man till slut enades om i Bretton Woods.

Fasta växelkurser

Kärnan i 1944 års Bretton Woods-fördrag var överenskommelsen om fasta växelkurser. Växelkurserna fick ändras i förhållande till dollarn eller guld endast som den allra sista utvägen, när alla inrikesekonomiska åtgärder visat sig verkningslösa. Efter kriget fick det brittiska pundet, den franska francen, den svenska kronan, den italienska liran och, efter 1948, den tyska marken en fast, mer eller mindre permanent växelkurs gentemot den amerikanska dollarn. När man nu visste att valutakurserna var stabila, kunde man fatta beslut om långsiktiga investeringar och handelsavtal. Risken för stora förluster p.g.a. svängningar i valutakurserna var obefintlig med den tidens Bretton Woods-system.

Den amerikanska dollarns värde kopplades i sin tur till en viss vikt i guld - ett uns monetärt finguld motsvarade 35 dollar. Meningen var att medlemsländerna inte skulle frestas att göra sina valutor billigare genom att helt enkelt trycka pengar för att täcka stora budgetunderskott, något som faktiskt blev ett stort problem i många europeiska länder under efterkrigstiden. Dessutom skulle de fasta växelkurserna uppmuntra världshandeln att ta fart igen så fort som möjligt.

Dollarns ställning i Bretton Woods-systemet var unik, på goda grunder. Den var vid den tiden, 1945, den enda betydande valutan; bakom sig hade den världens starkaste och mest produktiva industriekonomi, och världens största handelsnation, en nation som dessutom hade stora mängder guld att backa upp dollarn med. USA-dollarn var kort sagt den enda valutan som ansågs vara "god som guld". De europeiska guldreserverna var sedan länge uttömda p.g.a. krigskostnaderna.

Eftersom den amerikanska centralbanken efter 1945 förfogade över ca 65 procent av världens monetära guldreserver, framstod det också som rimligt att koppla dollarn till guld, och göra denna guldtäckta dollar till den reservvaluta som de andra valutorna i sin tur var kopplade till - i stället för 1800-talets guldmyntfot, där varje enskilt land försökte skaffa sig så stora guldreserver som möjligt.

Guldmyntfoten, som kollapsade på 1930-talet, innebar att centralbankerna i de europeiska och andra länder som hade guldmyntfot endast fick trycka pengar i ett visst bestämt förhållande till sin egen monetära guldreserv. Om landet tvingades sälja guld för att stabilisera sin valuta måste penningmängden krympas i motsvarande grad, vilket betydde deflation. Denna deflation bidrog kraftigt till att förvärra den ekonomiska krisen i de länder som valde att behålla guldmyntfoten efter september 1931.

I och med Bretton Woods-fördraget betraktades dollarn som en godtagbar ersättning för guld i centralbankernas reserver, d.v.s. "god som guld". Centralbanken i ett land som var medlem i IMF kunde därför trycka pengar med såväl sina dollar- som guldreserver som täckning. Avsikten var att underlätta en kreditexpansion i de europeiska länder na, utan att det skulle skapa inflation, och därmed uppmuntra de nödvändiga industriinvesteringarna och påskynda återuppbyggnaden. Världsbanken var till för att ge återuppbyggnadslån i dollar till länderna i Europa.

I nästan ett kvartssekel, fram till slutet av 1960-talet, skulle dollarn vara en accepterad ersättning för guld. Det var denna stabilitet, fast förankrad i det guldreservbaserade Bretton Woods-systemet, som möjliggjorde den höga investeringstakten och realekonomiska tillväxten särskilt på 1950-talet.

Den kontrollmekanism i Bretton Woods-systemet som hindrade ett medlemsland i IMF från att devalvera sin valuta genom sedeltryckning, var bestämmelsen att ett land, säg Storbritannien på 1960- talet, måste lösa in engelska pund i den amerikanska centralbanken eller IMF mot guld. Detta inte med den devalverade pundkursen, utan med den fasta kurs som hade fastställts i Bretton Woods. IMF var aldrig tänkt att vara den globala åtstramningspolis som den har utvecklats till i dag. Den var tänkt att fungera som en gemensam fond, i vilken varje medlemsland har satt in dollar och guldreserver, vilka sedan kan användas av IMF för att ge ut kortfristiga lån, så att medlemslandet ges möjlighet att korrigera sin ekonomiska politik och komma till rätta med problem i betalningsbalansen innan de blivit allvarliga. Den skulle kort sagt vara en stabilisator för utvecklade industriländer, vars inneboende återhämtnings- och tillväxtkraft var stark, men tillfälligt nedsatt på grund av kriget. Bretton Woods-systemet var aldrig tänkt att reglera utvecklingsländers tillväxt.

Under åren närmast efter kriget, fram till ungefär 1958, då de europeiska valutorna blev fullt konvertibla, var det största problemet för Västeuropas handel och ekonomiska återuppbyggnad den s.k. dollarbristen. Dollar behövdes för den inomeuropeiska handeln och för handel med andra länder. Storbritannien accepterade inte den franska francen som betalningsmedel, eftersom den ännu inte var stabil nog för att vara konvertibel. Frankrike behövde dollar för att kunna betala importen av brittiska industrivaror. Italien likadant, för import av tyska maskiner, o.s.v.

I och med dollarns ställning som reservvaluta i Bretton Woods-systemet var en ensidig dollardevalvering från USA:s sida utesluten. Däremot kunde de övriga länderna revalvera sina valutor, allteftersom deras ekonomier återhämtade sig och fick positiva betalningsbalanser. Regeln som förbjöd USA att devalvera dollarn skulle i slutet av 1960- talet bli en av de viktigaste orsakerna till att Bretton Woods-systemet bröt samman.

Bretton Woods-systemets sammanbrott

Först 1958, cirka 13 år efter IMF:s grundande, trädde Bretton Woods-systemet med sina fasta växelkurser i full funktion, i och med att marken, pundet och de andra valutorna blev fullt konvertibla till dollar eller guld, inte bara för centralbankerna utan även för privata affärstransaktioner. Detta förtjänar påpekas, eftersom samma IMF efter 1992 krävde att Ryssland, Polen, Ukraina och andra f.d. statligt styrda ekonomier skulle göra sina valutor konvertibla mer eller mindre omedelbart.

Enligt föreskrifterna från Bretton Woods kunde de olika ländernas centralbanker gå till Federal Reserves Gold Discount Window i New York och lösa in de dollar de hade samlat på sig mot guld. Guldtackorna stannade i New York, men guldet registrerades hos IMF som överfört till Banque de France, Bank of England eller någon annan centralbank. Fram till 1965 var det förhållandevis små belopp det rörde sig om.

När de europeiska valutorna blev fullt konvertibla 1958 kunde amerikanska banker ge stora internationella lån till Frankrike, Belgien, Tyskland, Italien och andra europeiska länder, som var i stort behov av dollar för att kunna köpa amerikanska maskiner och andra varor. Konvertibiliteten betydde att bankerna kunde vara säkra på att värdet på lånet förblev konstant under hela löptiden. Amerikanska företag kunde också ganska riskfritt satsa pengar i franska och andra europeiska företag, eftersom de enligt den fria konvertibilitetens regler kunde växla in sina dollar mot franska francs, eller någon annan valuta.

Rädslan i Frankrike för att hela landet skulle köpas upp av amerikanska företag blev under 60-talet nästan en nationell fix idé. Det var då som Jean-Jacques Servan-Schreiber skrev sin berömda bok "Den amerikanska utmaningen", som spred skräck för amerikanska investeringar i Europa.

Denna franska oro bildade bakgrunden till ett utspel från fransk sida i början av 1965, som helt skulle ändra framtiden för överenskommelserna i Bretton Woods. De europeiska centralbankerna, som vanligtvis hade sina dollarreserver placerade i amerikanska räntebärande statsobligationer, började nu för första gången, framför allt Banque de France och sedan Bank of England, kräva att Federal Reserve skulle lösa in deras dollar mot guld i större omfattning.

Den 4 februari 1965 förklarade Frankrikes president Charles de Gaulle att man borde överge det guldreservbaserade Bretton Woods-systemet och gå tillbaka till den gamla guldmyntfoten från 1800- talet. Vid den tiden hade Banque de France samlat på sig en ansenlig guldreserv och ansåg sig ha en stark position för en sådan förändring.

De Gaulle menade att det nya systemet skulle vila på "en ren monetär grund, och inte bära något särskilt lands prägel". Vilken grund? "Förvisso är det svårt att tänka sig någon annan grund än guldmyntfoten", sa de Gaulle. "Ja, guldet, vars natur inte ändras, som kan formas till tackor eller stänger lika väl som mynt, inte har någon nationalitet och allmänt har gällt som det oföränderliga betalningsmedlet."

Den bästa metoden för att avskaffa det guldreservbaserade systemet utan att det skulle vålla kraftiga störningar, och återgå till guldmyntfoten, måste naturligtvis, tillade de Gaulle, "tas under lugnt övervägande". De Gaulle hade lyssnat på sin rådgivare Jacques Rueff, och inte på sin finansminister och Banque de France.

Reaktionen på de Gaulles bomb var allt annat än lugn. USA vände sig häftigt emot de Gaulles förslag. Man sa blankt nej till hans förslag att priset på monetärt guld skulle uppvärderas med 100 procent, så att USA kunde köpa tillbaka de europeiska centralbankernas dollarreserver med guld, och så att priset på guld dessutom skulle sätta s så högt att det skulle stimulera till en ökad guldproduktionen överallt i världen.

Washington menade att detta skulle innebära en devalvering av dollarn med 50 procent och en destabilisering av hela världshandelssystemet. En så kraftig höjning av det officiella guldpriset skulle dessutom få enorma konsekvenser för det kalla kriget. Sovjetunionen, världens näst största producent av guld, skulle tjäna på det. Det skulle kunna sälja sitt guld med stor förtjänst, och därmed kunna köpa västlig teknologi för att modernisera sin ekonomi och sina vapensystem, och ytterligare stärka sin kontroll över Östeuropa.

Frankrike lät sig inte imponeras. De Gaulle gav genast order om att Banque de France skulle lösa in 300 miljoner dollar, en för den tiden oerhörd summa, mot guld hos Federal Reserve i New York. Därefter löste Frankrike varje månad in dollar mot amerikanskt guld. Andra länder gjorde detsamma, men inte lika konsekvent som Frankrike.

Det samtidigt pågående Vietnamkriget gjorde resten för att bringa Bretton Woods-systemet på fall. Genom detta krig drog USA på sig enorma kostnader, som skapade ett stort hål i den amerikanska statsbudgeten. Eftersom kriget var impopulärt kunde hålet inte täppas till med höjda skatter. I stället tog USA stora lån på den s.k. eurodollarmarknaden. År för år ackumulerade nu de europeiska centralbankerna, genom skuldbetalningarna från USA, stora dollarreserver. Efter de Gaulles utspel 1965 började så samma europeiska centralbanker, med Banque de France i spetsen, byta in en stor del av dessa dollarreserver mot guld från den amerikanska guldreserven.

Vid den tiden ökade också trycket mot det brittiska pundet, som var den svagaste länken i Bretton Woods-systemet. Pundet hade dessutom en särställning, eftersom britterna 1944 hade propsat på att det skulle ges status som en andra reservvaluta, på grund av Storbritanniens monetära bindningar till sina kolonier.

Vid mitten av 60-talet drog Storbritannien på sig stora, kroniska underskott i betalningsbalansen, och bröt därmed mot Bretton Woods-bestämmelserna. USA och andra länder hjälpte Storbritannien med dollarlån, för att försöka få problemet under kontroll. Men Labour-regeringens politik för full sysselsättning utan någon motsvarande produktivitetsökning spädde bara på underskotten. I november 1967 meddelade regeringen sitt beslut att devalvera pundet med 14 procent. I och med pundets kollaps och den ensidiga devalveringen var hela grundvalen för Bretton Woods-systemets fasta växelkurser, och framför allt dollarns ställning, satt i fråga.

Mot slutet av 1967 hade inflationen i USA ökat dramatiskt, på grund av kostnaderna för Vietnamkriget och de nu kroniska underskotten i betalningsbalansen. Samtidigt hade framför allt Japan och Västtyskland, men även Frankrike, utvecklats till starka moderna exportekonomier, med allt större överskott i sina betalningsbalanser.

I detta läge, som så uppenbart skilde sig från det som rådde under åren närmast efter kriget, började privata spekulanter från och med 1967 köpa stora mängder guld på Londonmarknaden, och placerade sina pengar inte i dollar utan i francs eller D-mark. De satsade på att USA snart skulle tvingas devalvera dollarn i förhållande till guld och de viktigaste europeiska valutorna.

De Gaulle uppmuntrade denna utveckling. De tio största industriländerna hade 1963 under USA:s ledning beslutat att samla sina guldreserver i en guldpool. Tanken var att man skulle kunna upprätthålla dollarns kurs mot guldet, som var grundbulten i Bretton Woods-systemet, genom välplanerade försäljningar av guld på Londonmarknaden. Men allt eftersom mer guld kom ut på marknaden i London, köpte spekulanterna mer, eftersom de var övertygade om att Bretton Woods-systemet till slut måste spricka. I juni 1967 drog sig de Gaulles Frankrike ensidigt ur guldpoolen, vilken därigenom kraftigt försvagades.

Inom loppet av ett halvår, från oktober 1967, strax före punddevalveringen, till april 1968, tvingades man sälja guld ur guldpoolen för den svindlande summan 3,5 miljarder dollar, för att lugna ryktena om en förestående dollardevalvering. USA förlorade därmed ca 20 procent av sin guldreserv. I mars 1968 upplöstes guldpoolen formellt, oc h man enades i stället om att dela upp guldmarknaden i två, en för privata handlare som fick köpa och sälja guld till marknadspris, och en för centralbankerna med det officiella priset 35 dollar per uns finguld.

I slutet av 1969 hade den amerikanska ekonomin gått in i en allvarlig recession. 1970 lättade Nixon- administrationen och Federal Reserve på penningpolitiken och sänkte räntan, för att stimulera den inhemska tillväxten. Internationella valutaspekulanter svarade omedelbart med en stor attack på dollarn. 1971, när den amerikanska recessionen förvärrades och Nixon hade en svår valkampanj framför sig, blev Federal Reserves inflationspolitik ännu mer markant, under politiskt tryck från Vita huset.

I januari 1971 hade Nixon gjort sin gamle vän Arthur F. Burns till chef för Federal Reserve. Burns fogade sig villigt när Nixon lät förstå att den "självständiga" centralbanken skulle sätta fart på sedelpressarna och sparka i gång den avsomnade ekonomin lagom till Nixons omvalskampanj 1972. Vid utnämningen av Burns förklarade Nixon för pressen: "Jag respekterar hans självständighet. Men jag hoppas att han självständigt ska komma fram till att min bedömning är den som bör följas." Inom två veckor efter sin utnämning började Burns sänka räntan och öka penningmängden, för att stimulera den inhemska ekonomin.

Dessa åtgärder ledde till ett lavinartat utflöde av kortfristiga pengar från USA. Kapitalflykten uppgick 1970 till 6,5 miljarder dollar och steg 1971 till 20 miljarder dollar. Nixons budgetunderskott ökade i samma takt från 10 miljarder dollar 1970 till den oerhörda siffran 30 miljarder dollar 1971.

I augusti 1971 hade den officiella amerikanska guldreserven krympt ihop till bara hälften av vad den var 1958. Ännu mer alarmerande var att guldreserven nu motsvarade endast 25 procent av de utländska centralbankernas dollarinnehav. Teoretiskt sett, om alla centralbankerna samtidigt skulle kräva att få lösa in sina dollarreserver mot guld, hade USA inte kunnat betala. Det guldreservbaserade Bretton Woods-systemet hade tänjts ut till bristningsgränsen.

De första dagarna i augusti fick det amerikanska finansdepartementet uppgifter om att de europeiska centralbankerna planerade att i en gemensam aktion kräva ut det som fanns kvar av den amerikanska guldreserven. Attacken skulle ha letts av Bank of England och Banque de France. Men innan den hann genomföras förkunnade president Nixon söndagen den 15 augusti 1971 för en häpen omvärld att USA:s Federal Reserve inte längre skulle infria sitt åtagande enligt Bretton Woods-fördraget att lösa in dollar mot guld. Dollarn, liksom de andra viktiga världsvalutorna, skulle flyta.

1973 hade detta system med fritt flytande växelkurser avlöst Bretton Woods-systemet. Därmed öppnades dörren på vid gavel inte bara för en alltmer omfattande valutaspekulation, utan också för den pappersvaluta som Jacques Rueff hela tiden hade varnat för: pengar som bara kommer från sedelpressen och - till skillnad från en produktiv kreditexpansion - inte används för t.ex. offentliga infrastruktursatsningar, utan enbart för att pumpa upp den spekulativa likviditetsbubbla som nu står i begrepp att kollapsa.

(ur rapporten "För ett nytt produktionsinriktat Bretton Woods-system"; Schillerinstitutet, februari 1998)